İdari İşlemin İptali Davaları

Süleyman Emre Yum

İdare hukuku ilkelerine göre, idari işlemler, kamu hizmetinin yürütülmesi dolayısıyla idare tarafından, kamu gücü kullanılarak tek taraflı irade beyanı ile tesis edilen kesin ve yürütülmesi zorunlu (icrai) işlemlerdir. Anayasanın 125. Maddesine göre “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” Menfaati ihlal edilen kişi veya kurumlar en başta Anayasanın verdiği yetki ile idari işlemin iptalini isteyebilirler. 

 

İdari İşlemin Konusu ve Unsurları

 

İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun (İYUK) 2/1-a. maddesinde tanımlanan iptal davaları idari işlemlerin yetki, sebep, şekil, konu ve amaç yönlerinden biri ile hukuka aykırı olmaları nedeniyle menfaatleri ihlal edilenler tarafından davaya konu olabilmektedir. Bu kapsamda tek taraflı irade beyanıyla oluşan ve tanımda geçen unsurları taşıyan genel veya birel olmak üzere bütün idari işlemler iptal davasına konu olabilmektedir.

 

İdari işlemin iptal edilebilir olması için öncelikle hukuken ortaya çıkmış yani tamamlanmış olması gerekir. Örneğin yürürlüğe girmeyen bir tebliğ hakkında veya ihalenin sadece duyurulmuş olması işlemine karşı iptal davası açılamaz. Aynı zamanda iptale konu işlemin icrai olması da gerekmektedir. Yani iptal davasını açacak kişinin hukuksal statüsünün değişmesi; menfaatinin ihlal edilmiş olması şarttır. Bunun yanı sıra hukuka aykırı olduğu iddia edilen idari işlem hakkında dava açılmadan önce tüm idari başvuru yollarının tüketilmiş olması yani idari işlemin kesinleşmiş olması gerekir.

 

İdari işlem, 2577 sayılı İYUK’un 2. maddesinde geçen; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat olmak üzere beş unsurdan oluşmaktadır. Bu unsurlar aynı zamanda idari işlemin iptali söz konusu olduğunda hukuka aykırılık denetimi bakımından değerlendirilecek unsurlardır. İptali istenen idari işlemin hangi unsur bakımından hukuka aykırı olduğunun tespiti büyük önem taşır. Örneğin menfaati ihlal edilen kişi tarafından söz konusu idari işlemin kanuna aykırılığı tespit edildiğinde işlemi yapan merciinin yetki aşımında bulunduğu ve normlar hiyerarşisini ihlal ettiği gerekçeleriyle iptal davası açılabilir. Danıştay kararlarında da açıkça ifade edildiği üzere, bir işlemin iptal davasına konu olması durumunda; işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden hukuka uygun olup olmadığının yargısal denetimi yapılacağı belirtilmiştir.

 

İptal Süreci

 

Menfaati ihlal edilen kişi tarafından öncelikle idari makamlara başvuru yapılmalıdır. Başvuru neticesinde ilgili idari makam tarafından otuz gün içinde cevap verilmezse veya verilen cevap kesin değilse dahi istek reddedilmiş sayılacaktır. İlgili tarafından otuz günlük sürenin bittiği tarihten itibaren otuz gün içinde dava açılması gerekmektedir. İlgili kişi tarafından davanın süresinde veya hiç açılmaması halinde otuz günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açılabilir.

 

Aslında kanunun asıl metni ile yakın bir tarihe kadar otuz günlük sürelerin tamamı altmış gün olarak öngörülmüştü. Ancak 14/07/2021’de yapılan önemli değişiklikten sonra altmış günlük süreler otuz güne indirilmiştir.

 

Bu süreler genel dava açma süreleri olup idari işlemlerin niteliği gereği özel yasalarda bu sürelerin dışında dava açma süreleri öngörülmüş olabilir. Ancak bu sürenin geçerli olabilmesi için iptale konu idari işlem ile ilgiliye dava açma süresi açıkça gösterilmelidir. Aksi halde genel dava açma süreleri geçerli olacaktır.

 

Yönetmelik, yönerge, sirküler, esaslar, genelge veya tebliğ gibi düzenleyici idari işlemlerin iptali de genel dava açma sürelerine tabii olup, bu işlemlerin ilanıyla başvuru süreci başlamış olur.

 

İYUK’un 7/4. Maddesinde; İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz.

 

Düzenleyici idari işlemlerdeki önemli olan bir diğer husus, iptal davasının sadece uygulanan işlem veya düzenleyici işlem hakkında veyahut her ikisi hakkında da açılabileceğidir. Örneğin, imar planı yapılarak ilan edilmesi bir düzenleyici işlemdir. İmar planına karşı ilan tarihinden itibaren otuz gün içerisinde dava açmayan kişi; imar planına dayanılarak kendisine ait arazide beş yıl sonra imar uygulaması yapılması halinde, hem imar uygulamasına hem de imar planına karşı, imar uygulamasının tebliğ edildiği veya öğrenildiği tarihten itibaren otuz gün içinde iptal davası açabilir.

 

Burada dikkat edilmesi gereken husus; dava açma süreleri bakımından düzenleyici işlemin ilan edildiği tarihten otuz gün geçmesine rağmen menfaati henüz ihlal edilmemiş ancak hak düşürücü süre geçtikten sonra menfaati ihlal edilen kişi bakımından tekrar dava açma süresinin canlandığıdır. Diğer bir deyişle ilan edilen tebliğ, yönetmelik vs. düzenleyici işlemin henüz ilgilisinin hukuksal statüsüne veya menfaatine aykırı bir işlem olarak görülmediği ancak aykırılık teşkil ettiği gün itibariyle sanki idari işlem yeni ilan edilmiş gibi kabul edilmesi gerektiğidir.

 

Düzenleyici işlemin hukuka aykırılık doğurup doğurmayacağı çoğunlukla ilan anında fark edilememekte, uygulamada yol açtığı sorunlarla hukuka aykırılıkları ortaya çıkabilmektedir. Dolayısıyla, düzenleyici işleme karşı dava açma süresi ilan tarihinden itibaren otuz gün ile sınırlı olsaydı, uygulamada çok büyük haksızlıkların süreklilik kazanmasına sebep olunabilirdi. Hukuken kabul edilemeyecek bu ihtimalin önüne geçebilmek adına, her birel işlemle beraber, o işleme dayanak olan düzenleyici işlem için de dava süresinin yeniden canlanacağı yasalaştırılmıştır. Ayrıca İYUK’un 7. maddesinde, düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olmasının bu düzenleyici işleme dayalı işlemin iptaline engel olmayacağı da ifade edilmiştir.

 

İYUK’un 10. Maddesinde geçen “İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler.” ibaresi aslında idareden yapılması için başvurulacak eylem veya işlemin hem müspet hem de menfi anlamda yapılmasını beklemek şeklinde anlaşılması gerekir. Şöyle ki; ilgili kişi menfaati ihlal ediliyorsa ihlal edildiğine dair aykırılık sebebiyle başvuru yaparak söz konusu hukuka aykırı işlemin ortadan kaldırılmasını talep ediyorken; henüz menfaati ihlal edilmeyen kişi ise yasal olarak başvuru hakkı elde etmek için ortada iptal davasına konu olabilecek herhangi bir işlem ya da eylem yokken idareye başvurarak bir işlem veya eylem yapılmasını isteyebilir. Netice olarak bir düzenleyici işleme istinaden uygulama işlemi yapıldığında, bu uygulama işleminin bildirilmesinden itibaren ilgilinin üç adet seçimlik hakkı bulunmaktadır:

 

    - Yalnızca uygulama işlemine karşı dava açılabilir.

    - Yalnızca düzenleyici işleme karşı dava açılabilir.

    - Hem uygulama işlemine karşı hem de düzenleyici işleme karşı dava açılabilir.

 

İptal Davasının Tarafları

 

İdari mahkemelerde iptal davası açan gerçek veya tüzel kişinin dava açma ehliyetine sahip olması gerekir. İdari davalarda dava açma ehliyeti medeni hakları kullanma ehliyetinin yanı sıra, dava konusu edilecek işlem ile davacı arasında belirli bir menfaat ilişkisi ile bu menfaat ilişkisinin ihlal edilmesi şartı aranır. Menfaat ihlali şartı, toplumu ilgilendiren konularda daha geniş yorumlanmaktadır. Yargısal uygulamada; çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren konularda daha geniş bir kesimin iptal davası açma ehliyetine sahip olduğunu kabul edilmektedir. Bu sebeple, Danıştay, toplumun tümünü veya belli kesimlerini ilgilendiren konularda menfaati ihlal edilen kişiler ile birlikte meslek kuruluşları, odalar, barolar dernekler vb. kuruluşların da iptal davası açma ehliyetine sahip olduğunu yerleşik içtihat haline getirmiştir.

 

Açılacak iptal davalarında davalı olarak gösterilecek idari kurum ise idari işlemi tesis eden makam ve mercidir. Yani iptale konu işlem, idari işlem niteliğine kavuştuğu anda kararı veren makam ve merci kim ise davalı idari kurum o olacaktır. Örnekle açıklamak gerekirse, Vergi Usul Kanunu Genel Tebliği hakkında menfaati ihlal edilen kişi tarafından tebliği yayınlayan Hazine ve Maliye Bakanlığı aleyhine iptal davası açılacaktır.

 

Görev ve Yetkili Mahkeme

 

İptali istenen idari işleminin niteliğine göre değişmekle birlikte iptal davalarına bakmakla görevli mahkemeler şunlardır:

•  İdare Mahkemesi (İlk derece mahkemesi olarak)

•  Vergi Mahkemesi (İlk derece mahkemesi)

•  Bölge İdare Mahkemesi (İstinaf mahkemesi olarak ikinci derece mahkemesi)

• Danıştay (Temyiz mahkemesi olarak üçüncü derece mahkemesi ve bazı davalarda ilk derece mahkemesi olarak).

 

2575 sayılı Danıştay Kanunun 24. maddesinin birinci fıkrasının ‘c’ bendine göre; Bakanlıkların düzenleyici işlemleri ile kamu kuruluşları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere karşı Danıştay’da dava açılacağı hükme bağlanmıştır.